A TODA PROVA
A responsabilidade do Estado no STF
e no STJ
Por Aldo de Campos Costa
Um policial, de folga, efetuou
disparos com uma arma de fogo pertencente à sua corporação, objetivando a
prisão de um elemento que acabava de furtar uma mulher. Entretanto, por erro,
acabou causando a morte de uma pessoa inocente, que passava naquele momento.
Assim, a responsabilidade civil do Estado é objetiva, em face do risco
administrativo (Prova objetiva do concurso público para provimento de vagas
para os cargos da Polícia Civil do Estado do Espírito Santo).
O Estado é responsável pelos atos ou
omissões de seus agentes, de qualquer nível hierárquico[1], independentemente
de terem agido ou não dentro de suas competências, ainda que, no momento do
dano, estejam fora do horário de expediente. O preceito inscrito no artigo 37,
parágrafo 6º, da Constituição, não exige que o agente público tenha agido no
exercício de suas funções, mas na qualidade de agente público. Foi o que se
decidiu no caso do servidor público que, ao fazer uso da arma pertencente ao
Estado, mesmo não estando em serviço, matou um menor na via pública (STF RE
135.310); em hipótese de assalto praticado por policial fardado (STF ARE
644.395 AgR); e no episódio de agressão praticada fora do serviço por soldado,
com a utilização de arma da corporação militar (STF RE 160.401).
Os entes federativos também
respondem subsidiariamente pelas obrigações das pessoas jurídicas de direito
público e de direito privado prestadoras de serviço público que instituírem. Há
hipóteses, contudo, em que a responsabilidade do Estado por ato de
concessionário, pode ser solidária e não meramente subsidiária, como ocorre,
por exemplo, nas ações coletivas de proteção a direitos difusos, a despeito do
que dispõe o artigo 38, parágrafo 6º da Lei 8.987/95 (concessão e permissão de
serviços públicos): “não resultará para o poder concedente qualquer
responsabilidade em relação aos encargos, ônus, obrigações ou compromissos com
terceiros ou com empregados da concessionária”.
As empresas públicas e sociedades de
economia mista exploradoras de atividade econômica em sentido estrito em
concorrência com a iniciativa privada não respondem objetivamente[2], mas a
doutrina diverge, nesses casos, quanto à responsabilidade subsidiária do
Estado. O posicionamento majoritário é no sentido de que o artigo 2º, inciso
II, da Lei 11.101/2005, ao excluir da falência as estatais em geral, indica no
sentido da impossibilidade de falirem, e, consequentemente, de que o ente
federativo que as criou e controla é subsidiariamente responsável por suas
dívidas[3].
É necessária a presença dos seguintes
requisitos para fazer eclodir a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de
direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviço público: a) consumação do dano a terceiro, servidor público ou não[4];
b) ação ou omissão administrativa; c) nexo causal entre o dano e a ação ou a
omissão administrativa[5]; d) a oficialidade da atividade causal e lesiva; e) a
ausência de causa excludente da responsabilidade estatal[6]. Complementarmente,
será preciso que o dano possa ser caracterizado como jurídico, devendo causar
lesão a algo que a ordem jurídica reconhece como garantido em favor do
sujeito;e certo[7], ainda que atual ou futuro. Importante assinalar que nos
casos de responsabilidade do Estado por atos lícitos, não basta que o dano seja
apenas jurídico e certo, devendo ser, também, específico, de modo a atingir uma
pessoa ou um grupo de pessoas determinadas, que sofrem dano não experimentados
pelos demais membros da sociedade; e anormal, de modo a superar os
inconvenientes normais da vida em sociedade[8].
A responsabilidade imputável às
pessoas jurídicas de direito público será objetiva quando o dano for causado
pelo próprio Estado. No caso das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público, essa modalidade de responsabilização alcança,
inclusive, os terceiros não usuários do serviço (STF RE 591.874), conforme se
vê em casos como os da concessionária de transporte público proprietária de
veículo que atropela pedestre no momento em que atravessava a rua (STF RE
302.622); e o de automóvel de terceiro abalroado por ônibus de uma
concessionária de serviço público de transporte (STF RE 262.651).
Para a configuração da
responsabilidade objetiva do Estado não se exige culpa ou dolo, mas apenas uma
relação de causa e efeito entre o ato praticado pelo agente e o dano sofrido
por terceiro. Também não é necessário que o ato praticado seja ilícito, muito
embora deva ser antijurídico. Ilustram a hipótese o caso de estado vegetativo
decorrente de parada cardiorrespiratória durante cirurgia cesariana realizada
em hospital público (STF AgR-RE 456.302), bem como o episódio envolvendo a
construção de viaduto que teria provocado poluição sonora, visual e ambiental,
com a consequente desvalorização de imóvel residencial (STF RE 113.587).
Tratando-se de ato omissivo do poder
público, a responsabilidade civil por esse ato é subjetiva, pelo que exige dolo
ou culpa, em sentido estrito, não sendo, entretanto, necessário
individualizá-la, dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma
genérica, a falta do serviço. Vide os casos de preso assassinado na cela por
outro detento (STF RE 170.014 e STF RE 81.602); dano causado a aluno por outro
aluno igualmente matriculado na rede pública de ensino (STF RE 109.615); erro
de junta médica que considerou policial militar apto para participar da
instrução policial de tropa, embora sofresse de cardiopatia (STF RE 140.270);
vítima de disparo de fogo, que se encontrava detido, por ocasião de motim e
tentativa de fuga por parte dos detentos (STF RE 382.054).
Nos casos de responsabilização do
Estado por culpa, será sempre exigida a presença do binômio dever de
agir-possibilidade de agir. Nesse sentido, o caso fortuito ou força maior e a
culpa exclusiva da vítima ou de terceiros são apontados, respectivamente, como
causas excludentes e causas atenuantes da responsabilidade civil das pessoas
jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público. A caracterização de um fato como caso fortuito
ou força maior decorre de um elemento subjetivo (ausência de culpa) e outro
objetivo (inevitabilidade do evento), de forma que determinado evento pode até
ser previsível, mas deve ser inevitável, mesmo diante de toda a diligência que
empregue o poder público. É preciso considerar, para a imputação de
responsabilidade ao ente estatal se existem meios materiais disponíveis, e a
possibilidade efetiva de sua utilização. Não se reclama, para tanto, a
imprevisibilidade do evento. Esse é o raciocínio comumente empregado nos casos
de suicídio de pacientes internados em hospitais públicos (STF RE 318.725 AgR);
acidentes rodoviários em que há colisão de veículos, com muitas vítimas fatais
(STF AI 113.722 AgR); e de menores eletrocutados no teto de vagões ferroviários
(STF RE 209.137).
Ressalte-se que a qualificação do
tipo de responsabilidade imputável ao Estado — se objetiva ou subjetiva —
constitui circunstância de menor relevo se ficar demonstrado pelo acervo
probatório que a inoperância estatal injustificada foi condição decisiva para a
produção do resultado danoso, como, por exemplo, aqueles causados por invasores
em propriedade particular em decorrência do descumprimento de mandado judicial
de reintegração de posse (STF RE 237.561 e STF AgR-AI 600.652).
Em matéria de transporte público, a
responsabilidade contratual do transportador por acidente com o passageiro não
é elidida por culpa de terceiro, contra o qual tem ação regressiva (Súmula STF
187). Isso significa que, em casos tais, o Estado não pode se eximir da responsabilidade
invocando a culpa de terceiro; ele responde objetivamente, porém tem direito de
regresso contra o terceiro responsável pelo dano. O fato de terceiro que
exonera a responsabilidade é aquele que com o transporte não guarde conexidade.
Nessa seara, não elide a
responsabilidade do transportador: o roubo do talonário de cheques durante o
transporte por empresa contratada pelo banco, pois trata-se de caso fortuito
interno (STJ REsp 685662); o roubo de veículo e de carga sujeita a imposto de
importação ocorrido no transporte de mercadoria já desembaraçada pelo pagamento
do valor apurado em auto de infração (STJ REsp 1172027); se for demonstrado que
a transportadora não adotou as cautelas que razoavelmente dela se poderia
esperar, o roubo de carga (STJ REsp 435865); a explosão de pacote contendo
artefatos pirotécnicos dentro de ônibus, assim a de assalto, de pedras atiradas
contra o veículo e, ainda, a de assassino que, dissimulados de passageiros,
praticam atos de violência no interior do transporte coletivo (STJ REsp 78458);
incêndio ocorrido no interior do coletivo derivado da combustão de material
explosivo carregado por passageira que adentrou o ônibus conduzindo pacote de
volume expressivo, cujo ingresso se deu, excepcionalmente, pela porta da frente,
mediante prévia autorização do motorista (STJ REsp 168.985); o fato de
terceiro, motorista de outro veículo, após discussão provocada pelo condutor do
coletivo, disparar sua arma contra este e atingir o passageiro (STF RE 73.294);
a existência de assaltos diuturnos a coletivos, na região em que a firma
explora sua atividade lucrativa (STF RE 88.407); motorista do caminhão, que
empurrou o carro para baixo do ônibus e fez com que este atropelasse os
pedestres, causando-lhes morte e ferimentos severos (STJ REsp 469.867).
Por outro lado, constitui causa
excludente da responsabilidade da empresa transportadora: a ocorrência de
assalto em interior de ônibus, por tratar-se de fato de terceiro inteiramente
estranho à atividade de transporte (STJ AGREsp 620.259); o assalto à mão armada
no interior de ônibus coletivo (STJ REsp 726.371); pedra atirada contra
composição férrea, por ser ato de terceiro, estranho ao contrato de transporte
(STJ AgRg no REsp 1.060.288); o roubo, por ser equiparado ao fortuito externo,
visto que a segurança é dever do Estado (STJ REsp 927.148); e o roubo de carga
(STJ REsp 663.356).
Em matéria de serviços notariais, o
Estado responde, objetivamente, pelos atos que causem dano a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável, nos casos de dolo ou
culpa. O tabelionato não detém personalidade jurídica ou judiciária, sendo a
responsabilidade pessoal do titular da serventia. Somente o tabelião e o Estado
possuem legitimidade passiva. A propósito do tema, pululam julgados
relacionados a escrituras passadas com base em procuração falsa (STF RE 209.354
AgR); à anulação de compra e venda, efetivada com base em instrumento de
mandato falso, lavrado em tabelionato de notas (STF AI 522.832 AgR); ao
reconhecimento de firma falsa por serventuário de cartório (STF RE 201.595); à
confecção, ainda que por tabelionato não oficializado de substabelecimento
falso que veio a respaldar escritura de compra e venda (STF RE 175.739); e à
alienação de terminais telefônicos por meio de firmas falsas reconhecidas
indevidamente por cartório (STJ REsp 545.613).
Em matéria de estacionamentos, o
Estado deve assumir a guarda e responsabilidade do veículo quando este ingressa
em área pertencente a estabelecimento público apenas quando dotado de
vigilância especializada para esse fim. Em tal hipótese, a responsabilidade se
funda no descumprimento de uma obrigação contratual. É o que se verifica nas
situações envolvendo furto de automóvel em estacionamento mantido por município
(STF RE 255.731), e em estacionamento público, cuja organização e controle
foram delegados à empresa pública (STJ AgRg no Ag 1.009.559).
Em matéria de presos foragidos, o
Estado só responderá pelo crime praticado se o nexo de causalidade for
demonstrado. É necessário que haja um intervalo de tempo pequeno entre a fuga e
o ato lesivo. O tema é frequentemente abordado pela jurisprudência dos
tribunais de superposição a partir de episódios envolvendo estupro cometido por
condenado submetido a regime prisional aberto que pratica, em várias ocasiões,
falta grave de evasão, sem que as autoridades responsáveis pela execução da
pena lhe apliquem a medida de regressão do regime prisional aplicável à espécie
(STF RE 573.595 AgR); fuga de preso atribuída à incúria de guarda que o
acompanhava ao consultório odontológico fora da prisão, preordenada ao
assassínio de desafeto a que atribuía a sua condenação, na busca dos quais, no
estabelecimento industrial de que fora empregado, veio a matar o vigia, marido
e pai dos autores da ação indenizatória (STF RE 136.247); dano decorrente de
assalto por uma quadrilha de que participava um dos evadidos da prisão meses
após a evasão (STF RE 130.764); latrocínio praticado por preso foragido meses
após a fuga (STF RE 172.025); dano decorrente de assalto por quadrilha de que
fazia parte preso foragido vários meses antes (STF RE 130.764).
Em matéria de atos judiciais, muitas
teorias têm sido elaboradas para defender a tese da irresponsabilidade do
Estado. É o caso, dentre outras, das seguintes teorias: a) soberania do Poder
Judiciário, por ser a função jurisdicional uma manifestação da soberania
estatal; b) incontrastabilidade da coisa julgada, segundo a qual o
reconhecimento da responsabilidade acarretaria ofensa à coisa julgada; c)
falibilidade dos juízes, que argumenta que quem litiga em juízo corre os riscos
inerentes às falhas humanas; d) independência da magistratura, que inexistiria
se o juiz tivesse que se preocupar com a possibilidade de suas decisões
acarretarem a responsabilidade civil do Estado e a sua própria
responsabilidade, em ação regressiva; e) risco assumido pelo jurisdicionado,
segundo a qual as partes correm os riscos de danos da atuação do Poder
Judiciário ao provocá-la, inobstante o a inevitabilidade da jurisdição[9]. Os
termos usados em decisão prolatada em ação popular e em manifestação pública
(STF RE 228.977); a indenização decorrente da condenação, desconstituída em
revisão criminal, da prisão preventiva e da declaração difamatória de agente do
Ministério Público (STF RE 505.393); perdas e danos sofridos em consequência de
flagrante ilegalidade, reparada por mandado de segurança (STF RE 69.568); e a
prisão injusta decorrente de erro e má-fé na investigação policial,
consubstanciado em homonímia (STF RE 429.518 AgR), são algumas das situações
concretas que ensejam discussões sobre o tema.
Em matéria de atos legislativos, há
uma tendência no sentido de aceitar a responsabilidade civil do Estado por atos
normativos pelo menos nas seguintes hipóteses: a) leis inconstitucionais; b)
atos normativos do Poder Executivo e de entes administrativos com função
normativa, com vícios de inconstitucionalidade, em que o pedido de indenização
deve ser precedido de declaração de inconstitucionalidade, ou ilegalidade, em
que não há necessidade de prévia declaração pelo Judiciário; c) leis de efeitos
concretos, que causam dano específico e anormal; e d) omissão do poder de
legislar e regulamentar[10]. Ilustram-nas episódios como o do pedido de
reparação de danos sofridos no período em que esteve suspenso o tráfego dos
ônibus dos quais a empresa era proprietária, por determinação das autoridades
policiais do Estado, com base em regulamento de trânsito julgado
inconstitucional (STF RE 8.889); o pleito de inconstitucionalidade de lei
estadual que determinou a reforma, por ato unilateral do poder público, de
diversas concessões contratuais (STF RE 21.504); e a declaração de mora
legislativa na edição da lei necessária ao gozo do direito à reparação
econômica contra a União, outorgada pelo artigo 8º, parágrafo 3º do ADCT (STF
MI 283).
Por fim, em matéria de proteção
ambiental, há responsabilidade civil do Estado quando a omissão de cumprimento
adequado do seu dever de fiscalizar for determinante para a concretização ou o
agravamento do dano causado pelo seu causador direto. Trata-se, todavia, de
responsabilidade subsidiária, cuja execução poderá ser promovida caso o degradador
direto não cumprir a obrigação, seja por total ou parcial exaurimento
patrimonial ou insolvência, seja por impossibilidade ou incapacidade, por
qualquer razão, inclusive técnica, de cumprimento da prestação judicialmente
imposta, assegurado, sempre, o direito de regresso, com a desconsideração da
personalidade jurídica (STJ REsp 1.071.741).
[1] Cf. Alexandre Santos de Aragão.
Curso de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Forense, 2012, p. 562.
[2] Cf. Aragão, Curso…, p. 563.
[3] Cf. Aragão, Curso…, p. 564.
[4] O entendimento do Supremo
Tribunal Federal é no sentido de que descabe ao intérprete fazer distinções
quanto ao vocábulo "terceiro" contido no § 6º do art. 37 da
Constituição Federal, devendo o Estado responder pelos danos causados por seus agentes
qualquer que seja a vítima, servidor público ou não (AgR-AI 473381). Cf., a
propósito, o caso de policial militar que foi morto porque atingido por
disparos feitos por um meliante que, detido por seu companheiro de farda, não
foi revistado e nem convenientemente dominado (STF RE 176564).
[5] A teoria adotada quanto ao nexo
de causalidade foi a do dano direto e imediato, também denominada teoria da
interrupção do nexo causal. Cf., na jurisprudência, as hipóteses de roubo
cometido por bando, cujo mentor é preso condenado e foragido (STF RE 130764);
de presidiário morto por outro presidiário (STF RE 179147); de acidente de
trânsito entre veículo oficial e automóvel de propriedade do segurado
indenizado por seguradora (STF RE 11633); de fixação de preços em valores
abaixo da realidade e em desconformidade com a legislação aplicável ao setor
sucro-alcooleiro, decorrente de tabelamento de preço (STF RE 422941); e de
latrocínio praticado por quadrilha integrada por apenado foragido da prisão
(STF RE 369820).
[6] Cf. STF, AgR-RE 481110, Rel.
Ministro Celso de Mello, Segunda Turma, julgado em 06/02/2007, DJ 09/03/2007,
p. 50.
[7] Cf. Aragão, Curso…, p. 569.
[8] Cf. Aragão, Curso…, p. 570.
[9] Cf. Maria Sylvia Zanella di
Pietro. Responsabilidade do estado por atos jurisdicionais. In: Boletim de
direito administrativo, v. 12, n. 11, p. 715-723, nov. 1996.
[10] Cf. Walber de Moura Agra.
Responsabilidade Civil do Estado por Ato Legislativo. In: Otavio Luiz Rodrigues
Junior, Gladston Mamede, Maria Vital da Rocha. (orgs.). Responsabilidade Civil
Contemporânea. São Paulo: Atlas, 2011, pp. 433-439.
Aldo de Campos Costa exerce o cargo
de assessor de ministro do Supremo Tribunal Federal. Foi professor substituto
da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília.
Revista Consultor Jurídico, 17 de
abril de 2013
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